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ホームイベントBBLセミナー2021年度 競争政策の経済学 人口減少・デジタル化・産業政策 印刷 開催日 2021年6月15日 スピーカー 大橋 弘（RIETIファカルティフェロー プログラムディレクター / 東京大学公共政策大学院 院長 教授 / 東京大学大学院経済学研究科 教授） モデレータ 渡辺 哲也（RIETI副所長） ダウンロード/関連リンク プレゼンテーション資料 [PDF:1.1MB] 動画配信（プレゼンテーション）（YouTube） 動画配信（質疑応答）（YouTube） 開催案内/講演概要 規制改革や自由化が経済活動の基調となるにつれ、競争政策のプレゼンスは従来と比べものにならないほど大きくなった。一方、人口減少やデジタル化の進展で国内外の社会経済環境が大きく変化する中、従来の競争政策に対して振り返りを求める声も聞かれる。本セミナーでは、大橋弘RIETIファカルティフェローの著書『競争政策の経済学　人口減少・デジタル化・産業政策』を基に、わが国に求められる競争政策の姿について持論を展開した。その中で、規制緩和や構造改革は競争政策の観点から引き続き重要だとしながらも、それだけでは直面する経済社会的な課題を解決することはできないため、消費者の利便性の確保に向けて供給側（産業政策）に対する配慮が求められるとともに、競争政策による公益的価値を増進するための新たな政策的視点が必要であると指摘した。 議事録 自由意思に基づく選択の保証を妨げる人口減とデジタル化 最近は競争政策の社会的プレゼンスが随分高まり、競争政策に関する話題がかなり増えてきました。そこで本日は、世界的な寡占化が進む中、人口減やデジタル化が競争政策を通じて公益的価値の増進につながっているのか、競争政策の考え方はこれまで通りでいいのかという問題提起をしたいと思います。 競争の進展は、企業にとって利潤に影響を与えるという観点もあり供給側から議論されることが多いのですが、競争政策で重要なのは需要家の目線です。需要家の自由な意思による選択肢が保証されていることが競争政策の前提です。需要家が個として選択できる環境があるが故に、選択肢となるために企業が一生懸命努力し、そこに競争が生まれるのです。 ところが、人口減少やデジタル化は、自由な意思に基づく選択を保証するという観点で制約条件となっています。市場が伸びている時代は選択肢も増えますが、人口減少していれば選択肢は増えません。選択肢を確保しようとすると、地域経済や企業を疲弊させることになります。加えてデジタル化においても、フェイクニュースが典型的であるように、自由な意思による選択を第三者が証明することは困難になっています。人口減少とデジタル化は、競争政策の根本的基盤である自由な意思に基づく選択という観点からすると、新たな課題として1つにくくられるものであると考えます。 世界的な寡占化の動き 世界的に高まっている市場集中度をマークアップ（利ざや）率で見てみると、確かにこの20年間で4～5%上がっており、米国などはさらに上昇しています。他方、日本は集中度こそ高まっているものの、マークアップは減少傾向にあり、様相が異なります。 マークアップ率の高い企業とそうでない企業の経年的変化を見てみると、海外ではマークアップの高い企業がさらにマークアップを積み上げています。これがGAFAといわれる巨大IT企業などへの批判にもつながっています。 他方、わが国では、マークアップの高い企業はそうでない企業と比べて経時的に高くなっているわけではなく、企業の大小を問わず低迷しています。わが国の状況は、米国その他と比べ、似た点も異なる点もあるのです。 こうした点から、いくつかの仮説が立てられます。1つ目に、わが国は人口減少が極度に進んでいるので、その影響があるのではないかということです。人口減少を放っておけば、供給を一定とすると需要がどんどん減りますから、供給過剰となります。すると、なかなか価格を上げづらい状況が生まれます。 2点目に、そもそも付加価値付けができていないことが考えられます。マークアップが上がらないのは、付加価値の高い商品を作れていないからではないかという批判もあると思います。 その他にも、そもそも国民総生産（GDP）統計が経済活動を拾えていないという問題もありますし、わが国は海外と比べて無形資産の蓄積がうまくできていないのではないか、それはデジタル化の遅れがあるからではないかという議論もあると思います。 人口減少時代の競争政策 わが国の競争政策は、国内における長期的な人口減少と、サイバー空間における経済活動の進展という2つの課題に直面しています。 人口減少に関しては、1つ興味深い話題があります。中国地方にある交通会社は、市内バスを運行してもうけた分を使って遠距離のネットワークでバスを走らせ、県民の交通の便を確保していました。しかし、競争政策の波がバス事業認可にも押し寄せ、従来は認可制だったものが許可制になりました。 許可制とは、文書が整っていれば基本的に参入できる制度であり、そうなれば当然クリームスキミング（採算性の高い分野にのみサービスが集中すること）が起きます。実際、市周辺ではバス事業が乱立し、市内を走るバスはその価格で運営できても、遠距離でネットワークを張ろうとすると当然原資がなくなります。この交通会社は30～40路線の廃止申請をしたとのことです。 ネットワークとして人口が伸びているときは、もうかる分野でもうからない分野を何とか補填するという内部相互補助の仕組みが成り立っていたのですが、許可制によって参入を自由にし、クリームスキミングが起こると、実はネットワークを維持することが難しくなるという実情が出てくるのです。 同様のことは電力・ガスについてもいえます。従来は地域独占であり、インフラを張ればその地域の需要家は必ず使ってくれるので投資するというスキームでした。ですから、地域独占も投資を促す重要なツールだったと思います。しかし、自由化の下では需要家は別の事業者へ移ってしまう可能性があり、その需要家が投資コストを負担するとは限らなくなりまする。人口が伸びているときに回っていた制度は、人口減少局面ではうまく機能しなくなるわけです。 このため、人口減少においてクリームスキミングを許すとなかなか公共性と事業性を両立するのは難しいと思います。公共インフラにおいては、人口減少局面で最低限守るべきインフラのレベルや、競争が進展する中でサービス提供の責任主体はどこなのかという議論をきっちりしないと、競争政策だけでは解決できないでしょう。 当然、需要家個人が自らの自由な意思で判断するという観点は重要ですが、人口減少によってさまざまな社会課題が出てきており、これを競争政策のみで公益性の観点から補うのはなかなか難しい。そうした観点から、競争政策に何らかの補完をする必要がいろいろなところで生じていますし、供給側の事情も勘案する必要も出てきています。そういう意味で産業政策の役割は重要性を増しており、競争政策と産業政策の役割のリバランスが求められています。 デジタルプラットフォームと競争政策 デジタル化はもはや単にインターネットだけの話ではなくて、サイバーとフィジカルが融合した世界（cyber-physical integration）が進んできていると思います。そうした中で、機械が物事を決めたり、5Gの中でシステム的にリアルタイムにいろいろなものを調整できたりする時代になったときに、デジタル経済において新しいガバナンスが必要であることは、経済産業省がアジャイルガバナンスの実現を訴えていることにもつながっていると思います。 そもそも戦後期には、復興の中での「市場の失敗」を補完するために産業政策をしっかりやっていくという観点で、特定の産業に対して手当てをするというレジームがあったと思います。その後、構造改革や世界的な新自由主義の潮流の中で競争政策や規制緩和が重要だとされ、産業政策における政府の失敗が問題だとされてきました。そして、そうしたことは市場の方がうまく機能するのではないかということで、より市場メカニズムを信頼する方向へと舵が切られたのが1970～80年代でした。 潮目が変わったのがリーマンショックです。東日本大震災でも同様のことが見られたように、黒字倒産や事業的にまったく問題がないのに連鎖的に倒産するケースについて、政策的に支えることができないのかというふうに考えられるようになりました。 現在の人口減少やデジタル化の局面においても、従来の競争政策は重要ですが、産業政策的な視点も必要であり、競争政策的な視点と産業政策的な視点のハイブリッドを考えることが重要だと思います。 そうした取り組みはわが国でもすでに始まっていて、サンドボックスという考え方は、市場化する前に政府がある程度お膳立てしてあげる制度として、ここ数年で非常に成功したと思います。そうしたものをもう少しフォーマルな形で前向きにとらえてもいいでしょう。 デジタルプラットフォームに対応する難しさ 競争政策上重要なことは、何がいい競争で、何が取り締まるべき競争なのかを区別することです。実は、この点について競争当局は、デジタル化の中で課題に直面していると思います。 デジタル化の1つの問題は、非常に動きが速いということです（pacing problem）。独占禁止法自体は事後に摘発するので、行為が起きてから摘発までに時間がかかりすぎると、摘発したときにはデジタルのイノベーション競争が次のフェーズに進んでいるかもしれません。だからこそ、事前に規制をデザインすることが重要です。 もう1つの問題は、データが行政の規制と関係なくつながっていくということです（coordination problem）。情報があればデータは垣根を越えてつながりますし、世界にはその国にしか適用できない法律もたくさんありますが、データが海外とつながってしまうため、法の執行がタイムリーかつエフェクティブにできないという問題も生じます。 とりわけデジタルプラットフォーム（DPF）への対応は、極めて難しい問題をはらんでいると思います。そもそもDPFは規模の経済性を持っているので、独占化した方が効率的です。通常、競争法は独占することは悪だといいますが、DPFに限れば独占化の効率性は疑い得ないと思います。だから、独占だから悪なのだという考えを単純に当てはめるのは難しいと思います。 他方で、情報を独占化することによる交渉力の優位性は明らかにあって、そのデメリットを受けるのはプラットフォームの消費者ではなく、店舗側だと思います。eコマースであれば、店舗を提供している人たちのうち、資本力がなくて大消費地から離れたところにいる人たちが最もDPFの恩恵を得ていると思うのですが、そうした方々が交渉力の点で最も劣位に立つことになると思います。 そうした交渉の優位性を是正することが必要なのですが、他方でDPFとの取引企業が劣位にあるのかどうかを第三者が検証するのは極めて困難です。それぞれ守秘義務がかかった民間同士の契約があるわけですから、そうした契約の開示は行政が命令しない限り困難ですし、それが分かってしまえば事業者としてDPFから取引を切られる懸念もあるので、事業者が積極的に行政に声を発することはないでしょう。よって、こうしたDPFの問題を経産省を始めとして政府がここまでの取り組みを進めてきたことは非常に大きな成果だと感じています。 他方で、ユーザの側から見ると、DPFから情報を得ているので、究極的にはDPFからの情報提供の仕方によって、自由な意思で判断するときの前提となる情報の中身が歪んでいることを懸念する状況も生まれています。つまり、与えられた情報が公正かどうか、透明化が図られているかどうかが大きな問題になっていると思います。 いずれにしても難しいのは、行政も含めて問題を指摘する第三者が情報劣位にあるということです。よって、第三者からの完全な立証はほぼ不可能なわけです。ですから、産業政策と競争政策のハイブリッドが必要となります。それが今回、取引透明化法で明記された共同規制の考え方だと思っていて、非常に好事例を作って頂いたのではないかと思っています。 基本的に情報劣位の主体が規制するためには、情報優位の人たちから情報を出してもらう必要があります。こうしたことにわれわれは努めますというふうな事業方針を自らコミットさせるようなスキームを作って、様々な事業者の提出するコミットメントの内容のうち、良い取り組みを横展開することも可能だと思います。 行政としてそれがきっちり行われているかどうかをモニターするスキームは、競争政策の観点を重視しながらも産業政策的な視点を入れるという考え方につながると思います。こうした考え方は必ずしもeコマースやアプリなどの世界にとどまるものではなく、いろいろな社会課題を経済活動の中で解決しようと思ったときに、このスキームの考え方は比較的広く適用できるものと思っています。 規制緩和や構造改革は、競争政策の観点から引き続き重要だと思います。ただし、それだけでは駄目で、人口減少やデジタル化における補完的な制度と合わせて効果的に生かされることが求められます。 消費者基点の視点は重要なのですが、それを含めたマルチステークホルダーの視点が非常に重要になっています。こうした視点を競争政策と合わせて産業政策に取り入れる必要があるでしょう。そうしないと、政策の公益性がなかなか担保できないと思います。 デジタル空間における情報の非対称性を埋める上で、政府の役割はそれなりに大きいのです。しかしながら、これまでの構造改革や規制緩和は「小さな政府」を目指してきました。競争の基盤を整備することは大前提ですが、これまでの基盤は整備しなくても与えられたものとして施策の運営を考えればよかったですが、競争の基盤を企業が作るようになる中では、行政が意識しないと競争基盤の公正性を守れなくなってきていることがわれわれの直面している課題だと思います。民の活力を最大限生かす意味でも、政府がしっかりと基盤をつくらなければなりません。そのために政策体系を組み直すことも非常に重要だと思っています。 質疑応答 Q： 競争政策と産業政策のリバランスに関して、先日の産業構造審議会（産構審）総会でも国際競争における国力維持の観点から産業政策強化がテーマに挙げられていたと思います。それについてどのようにご覧になりましたか。 A： 国力維持の観点で見ると、経済安保、サプライチェーンの話が大きく取り上げられていたように思います。日本の周辺国の成長ポテンシャルが大きく、そうした成長を取り込むという観点で見てもサプライチェーンの在り方は重要だと認識しています。 産構審で取り上げた経済安保の話は半導体が中心だったようですが、機微技術を大国の技術覇権競争の中で守っていくことは重要な視点だと思いますし、守りすぎてしまうと企業のガバナンスにとって良くないので、バランスが重要です。 それから、物流インフラに関していえば、日本の港湾の取扱量が1970年代以降減っているのですが、その要因は港湾について広域的なインフラ整備ができていないからだと思っています。これはまさに産業政策と地方分権との新たな線引きが重要だと思っていて、この問題をどうやって解くのかというのも重要な論点でしょう。 Q： 消費者を原則としつつ、多様なステークホルダーが関わるようになると、政策評価をどのように行えばいいでしょうか。 A： マルチステークホルダーにおける政策評価の本質は、ステークホルダーが何者いてもあまり変わらないと思います。目的に対して手段が適切に取られているのかどうかが政策評価の根本だと思うので、政策目的がしっかり立っているのか、その政策目的に対して手段が正しく選ばれているのかという2点がしっかりしていれば、政策評価はできると思います。 Q： デジタル経済化が進むと、企業活動はますますグローバル化していくのに対し、産業政策は国単位で行われます。この不整合は国際的な協調政策だけで解決できるのでしょうか。 A： グローバルに通信網を使って活動する事業者は、プラットフォーム事業には多くいますが、そうした事業者には国内法の網はかかっていないので、本質的な意味での規制は何もないことになっていると思います。しかし本来は、そうしたところをしっかり議論しなければなりません。ただ、国際的な合意に持ち込むのは非常に難しいので、国内法を柔軟に解釈し、しっかり国益を守っていくという観点で規制のグローバル化を図るべきだと思います。 Q： デジタルプラットフォーマーの競争政策は、世界中で試行錯誤が続いていると思います。他国で参考となる事例はありますか。中国の競争政策をどのようにご覧になっていますか。 A： 中国の競争政策から日本が学ぶところがあるとすれば、需要を創出する方向に政策の考え方を持っていかなければならないということだと思います。その点では中国の考え方は非常に参考になります。透明化法については、わが国は欧州の取り組みを参考にするところが大きかったと思います。わが国は欧州ほど政策の背景における哲学的な土壌がありませんが、そうした「べき論」からしっかり問い直して政策論を議論する姿勢は必要です。そのあたりは政策立案過程におけるプロセスも含めてしっかり考え直す機会になればと思います。 この議事録はRIETI編集部の責任でまとめたものです。 イベント シンポジウム ワークショップ BBLセミナー 2024年度 2023年度 2022年度 2021年度 2020年度 2019年度 2018年度 2017年度 2016年度 2015年度 2014年度 2013年度 2012年度 2011年度 2010年度 2009年度 2008年度 2007年度 2006年度 2005年度 2004年度 2003年度 2002年度 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